|
|
|
Globalización, desarrollo
regional y atomización del Estado Nación ©Martha C. Vargas T. Se permite
la reproducción parcial, sin fines comerciales, del presente trabajo siempre
y cuando se mencione el Título y la autora y se le informe por escrito a: |
2.13 Comienza la democracia participativa
Junto con la descentralización fiscal y
administrativa, se fue desarrollando la descentralización política. Comienza
a hablarse de “autonomía local”, de “apertura democrática” y de
“participación”. Sus primeras expresiones son la elección popular de los
alcaldes (Acto legislativo No 1 de 1986), la participación de la comunidad en
los Consejos de rehabilitación del PNR, y la creación de las Juntas
Administradoras Locales como parte del nuevo régimen municipal de la Ley 11
de 1986. Uno de los fundamentos de la participación, es que el traslado de
las nuevas responsabilidades a los municipios no es posible sin involucrar a
la comunidad local en la solución de los problemas. Antes que la
participación se convirtiese en parte integral de toda la vida política y
administrativa del país, existieron algunos antecedentes como los comités de
participación DRI creados desde 1976, y la participación en salud desde 1977. 2.13.1 La constitución de 1991La Constitución de 1991 corresponde a las
tendencias globalizadoras y de regionalización y representó un paso
importante en el debilitamiento de los factores que permiten la unidad
nacional. La nación entregó soberanía hacia arriba, delegando funciones en
organismos supranacionales[1], y hacia abajo, concediendo mayor
autonomía a los entes territoriales. Antes de la Constituyente, la
descentralización consistió en la transferencia de funciones a los
municipios; a partir del 91 ya se comienza a impulsar la constitución de
entes territoriales de mayor dimensión que puedan desempeñarse como cuasi
estados y cuasi empresas. “Esta “mundialización” bajo el comando de las
empresas transnacionales, aliada al “financiamiento” de la economía, resta
capacidad reguladora a los Estados Nacionales, dificultando y, por qué no decir,
impidiendo la operación de la política monetaria, cambiaria y hasta incluso
fiscal en los establecidos a partir de la Segunda Guerra Mundial” (Affonso,
1998, p. 289). En relación con esto último, el artículo primero
de la Carta reza: “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en
forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades
territoriales, democrática, participativa y pluralista”. La Constitución de
1991 eleva a norma constitucional la descentralización iniciada en la década
anterior convirtiéndola en parte esencial de toda la organización político
administrativa del Estado. En
el artículo 285 se establece la posibilidad de formar regiones y provincias
como nuevas entidades territoriales, y en el 329 se dispone la creación de
las entidades territoriales indígenas. El transitorio 38 dispuso la
organización de una Comisión de Ordenamiento Territorial “encargada de
realizar los estudios y formular las recomendaciones que considere del caso
para acomodar la división territorial del país a las disposiciones
constitucionales’. La autonomía de las entidades
territoriales queda explicada en el artículo 287: “Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus
intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud
tendrán los siguientes derechos: 1.
Gobernarse
por autoridades propias. 2.
Ejercer
las competencias que les correspondan. 3.
Administrar
los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus
funciones. 4.
Participar
en las rentas nacionales” En
el artículo 295 se plantea que “las entidades territoriales podrán emitir
títulos y bonos de deuda pública, con sujeción a las condiciones del mercado
financiero e igualmente contratarán crédito externo, todo de conformidad con
la ley que regule la materia”. Este en un punto de importancia fundamental de
la reforma, en él se propicia la relación directa, no mediada por la nación,
de las entidades territoriales con el capital financiero internacional. La normatividad posterior a la expedición
de la Carta Política del 91 continua impulsando la descentralización y
apuntala la tendencia a la división del país en regiones autónomas; abandona
cualquier interés por el impulso a la producción nacional, reduciendo el plan
de desarrollo a las inversiones para la creación de una plataforma de
infraestructura, de mano de obra e institucional para atraer el capital
extranjero; debilita las fronteras y facilita el traspaso masivo del control
sobre algunos renglones claves de la producción y sobre los servicios
públicos, del Estado a oligopolios privados. Aparte de eso, los departamentos
y los municipios, cargados de nuevas responsabilidades y escasos de recursos,
han incurrido en onerosas deudas que a muchos los tienen al borde de la
quiebra, los han obligado a aumentar drásticamente los impuestos, con los que
se atosigan aún más los renglones productivos. 2.13.2 La Ley 60 de 1993 sobre competencias y recursosEs el desarrollo de los artículos 356 y
357 de la Constitución. Se asigna a los municipios la competencia en la
prestación de los servicios de educación, salud y agua potable y el
otorgamiento de subsidios para éstos y para la vivienda de interés social.
Traslada al municipio la responsabilidad de prestar la asistencia técnica
para el sector agropecuario. Define el régimen de las transferencias, en
particular el situado fiscal y la participación de los municipios en los
ingresos corrientes de la nación. En la actualidad como parte de la política
de racionalización del gasto público, se vienen recortando las transferencias
e insistiendo en un mayor esfuerzo fiscal por parte de los entes
territoriales. Por mandato de la Ley 100, los hospitales vienen siendo
transformados en Empresas Sociales del Estado lo que los obliga a competir en
el mercado con la venta de servicios. La universalización de la educación
básica se trata de lograr estimulando al sector privado para que cree nuevos
centros de enseñanza, comprometiéndose a los niveles subnacionales del Estado
con el pago de los maestros. 2.13.3 Ley 152 o Ley Orgánica del Plan de DesarrolloEl Estado abandona la planeación
centralizada y la intervención estatal como palancas de la acumulación
económica. En su lugar, el plan de desarrollo deberá ocuparse de “asegurar la
estabilidad macroeconómica” y disponer la prioridad del gasto público
social”. La Ley desarrolla el papel de los Consejos de Planeación creados por
la Constitución como organismos de participación de carácter consultivo. Lo más importante es el alcance que se le
da a la planeación en las entidades territoriales, destacando que estas
“tienen autonomía en materia de planeación del desarrollo económico, social y
de gestión ambiental” y que “sin perjuicio de su autonomía deberán tener en
cuenta para su elaboración las políticas y estrategias del plan nacional”[2] La planeación juega un papel importante en
el proceso de dotar a las regiones de una plataforma de infraestructura, de
mano de obra e institucional, que las haga atractivas a las inversiones de
capital extranjero. 2.13.4 Ley 192 de fronterasPlantea el criterio de la flexibilidad del
territorio en las zonas fronterizas. Crea las Unidades Especiales de
Desarrollo destinadas a propiciar “condiciones especiales” para “el
establecimiento de las actividades productivas, el intercambio de bienes y
servicios, y la libre circulación de personas y vehículos” con los países
vecinos. Dicta disposiciones para facilitar el establecimiento de zonas
francas, parques industriales y procesos de maquila. Dice su artículo 20: “Se
promoverá la construcción de parques industriales nacionales y de
exportación, y proceso de maquila”. El artículo 54 faculta al Ministerio de
Comercio Exterior para “autorizar el funcionamiento de Zonas Francas
Transitorias especiales”. En educación autoriza la integración de programas
de estudio con los países vecinos. 2.13.5 El proyecto de Ley de Ordenamiento TerritorialPor disposición del artículo transitorio
38 de la Constitución, el presidente César Gaviria creó la Comisión de
Ordenamiento Territorial para que propusiera una profunda reforma de la
división político administrativa del Estado en desarrollo del título XI de la
Carta. Como resultado de su labor, la Comisión presentó a finales de 1994 el
proyecto de ley por medio del cual se dictan las normas orgánicas de
ordenamiento territorial. El proyecto se centra en el desarrollo de
las nuevas entidades que fueron planteadas en el artículo 286 de la
Constitución: las regiones, las provincias y los territorios indígenas. Fija,
además, los principios del ordenamiento territorial y la distribución de
competencias y funciones entre la nación y las entidades territoriales, así
como las normas para la creación, funcionamiento y asociación de las
entidades territoriales y las divisiones administrativas y de planificación. Se destacan como principios del
ordenamiento territorial la autonomía, la descentralización, la democracia
participativa y el pluralismo social. Ya hemos visto en el capítulo anterior
las modernas concepciones que inspiran estos principios. La autonomía se
entiende aquí según la forma como la concibe Peter Drucker: “una organización
será eficaz sólo si funciona como institución autónoma... y sobre todo como
una empresa”[3]. Establecer tributos y
contratar empréstitos internos y externos. Cuando se distribuyen las competencias
entre la nación y las entidades territoriales, estas últimas concentran las
relacionadas con el desarrollo económico y social, apoyo financiero y
crediticio a los municipios, turismo, transporte, ambiente, obras públicas, vías
de comunicación y desarrollo de zonas de frontera, o sea, todas las que
tienen que ver con la producción material y la reproducción de la mano de
obra. A las entidades territoriales indígenas que
son áreas de asentamiento de uno o más pueblos de estas comunidades se les da
el carácter de “divisiones político administrativas de la República”, y
tendrán derecho a gobernarse por autoridades propias, administrar los
recursos, establecer tributos y participar en las rentas nacionales. Sus
funciones se dirigen principalmente a propiciar la conservación del medio
ambiente y dirigir y ejecutar la gestión ambiental. Las entidades territoriales son los
departamentos, distritos, municipios y territorios indígenas. Las regiones
aparecen como divisiones para efectos administrativos y de planificación y,
de acuerdo con la Constitución, podrán convertirse en entidades
territoriales. Siguiendo lo planteado por Boisier, el
territorio se hace flexible, maleable. Dos o más departamentos pueden
unificarse para constituir una región, dos o más municipios lo pueden hacer
para conformar una provincia y las grandes ciudades y sus áreas conurbadas
pueden constituirse en áreas metropolitanas. El Congreso deberá aprobar la ley
que crea las regiones sometiéndola posteriormente a referendo. La ley, que es orgánica, no ha sido
aprobada, pero como queda dicho en el presente capítulo, las leyes
reglamentarias de la Carta del 91 han avanzado considerablemente en el
debilitamiento del Estado nacional y en la creación del ambiente propicio
para la formación de las regiones. Es necesario mencionar que el Ministerio
de Gobierno se transformó en el del Interior, dejando a su cargo el impulso a
la descentralización y convirtiéndolo en “cancillería de los asuntos
internos”, en las relaciones con las regiones y con las comunidades negras e
indígenas. El proyecto crea la Comisión de
Ordenamiento Territorial, adscrita al Ministerio del Interior como instancia
permanente de asesoría y consulta y para la formulación de propuestas sobre
la política pública territorial de la autonomía y la descentralización . Una de las disposiciones de mayor
importancia en la regionalización es la Ley 115, o General de Educación, a la
que ya nos referimos arriba. El interés por sacar adelante el nuevo
ordenamiento territorial es grande, ante las dificultades que ha enfrentado
el proyecto en el Congreso, ante el que se ha presentado repetidas veces,
ahora se busca que el Presidente solo pueda definir una materia de tan
fundamental importancia, mediante facultades extraordinarias. En el artículo
1 del proyecto de acto lagislativo sobre la Reforma de la Política Colombiana
e Instrumentos para la Paz, numeral C, se dan al Presidente facultades
extraordinarias, durante cinco años, para “disponer lo relativo al
ordenamiento territorial, la organización administrativa y de competencias de
esas zonas(las que viven el conflicto, es decir, una parte muy considerable
del territorio nacional) dentro del marco de la constitución vigente”( Diario
Oficial No. 43.499 art 1 de febrero de 1999). Los estudios y los planes de desarrollo
departamentales ambientan la regionalización del país dentro del criterio de
que cada ente territorial debe diferenciarse de la nación y ligarse a la economía
global. En Ciudades y Ciudadanía se afirma “La globalización impone una mayor
competitividad de los sectores económicos y de sus territorios y ciudades”
(Mindesarrollo 1.995: p.87). Agrega que “Los cambios en la economía
mundial y las transformaciones internas indican que tiende a reducirse la
influencia del Estado-Nación como intermediario en el intercambio económico,
a la par que se incrementa la importancia de las ciudades y en especial de
las áreas metropolitanas como centros de toma de decisiones sobre las
transacciones económicas internacionales. Por tanto, la globalización
requiere que los centros urbanos adapten sus bases económicas y sus
condiciones de infraestructura y sociales de tal manera que logren ser
competitivas” (Mindesarrollo, 1.995 p. 93). En esa materia, los planes de desarrollo
de Bogotá son muy claros. En Bogotá
2000, Plan Estratégico para el Distrito Capital, se plantean así las
tendencias mundiales en las cuales se inscribe el desarrollo de la Capital:
La economía de fines de siglo ha mostrado el desmoronamiento progresivo de
las fronteras y la constitución de bloques económicos y culturales dentro de
los cuales las ciudades se proyectan al mundo, de tal manera que el contexto
nacional ha dejado de ser el medio de relación, para convertirse en un marco
general de referencia en el propósito de construir una base económica urbana. La globalización de las relaciones
internacionales ha impulsado, al mismo tiempo, procesos de descentralización
productiva que otorgan a la ciudad un papel específico dentro de los nuevos
sistemas económicos[4] En el estudio de competitividad para
Bogotá preparado para la Cámara de Comercio por la firma Monitor Company, se
hace un planteamiento similar enfatizando en la necesidad de independizar las
decisiones de la ciudad de las de la nación: Como muchas otras ciudades,
Bogotá ha supeditado su suerte regional a la del país. Es sólo en esta última
década que algunas regiones han entendido que la decreciente importancia de
las fronteras nacionales crea la necesidad de tomar acciones independientes a
nivel de la región. (...) La imagen que Bogotá tiene de sí
misma ha sido tan confundida con aquella de Colombia que la mayoría de los
líderes de la ciudad no se dan cuenta de la necesidad de tomar decisiones que
atañan únicamente a Bogotá. Este fenómeno ayuda también a explicar el
éxito de algunas ciudades-estado del mundo. Singapur, una de las ciudades más
exitosas del mundo, no ha sido afectada por políticas nacionales ya que dicha
ciudad es a la vez nación[5]. El informe de Monitor resalta la necesidad
de que la estrategia futura y la dirección para Bogotá se enmarque dentro de
dos tendencias mundiales: Globalización de las economías y regionalización de
las unidades económicas en las que “las ciudades sirven como vínculo con la
sociedad global[6]”. Plantea que “Colombia ha
escogido moverse lentamente en la creación de vínculos con la economía
global” y que “la ciudad debe buscar formas diferentes de conectarse”. Al definir la tendencia a la
regionalización cita el siguiente texto: “A medida que la economía sin
fronteras e interconectada se desarrolla, el regionalismo y los intereses a
nivel de la ciudad entran más en juego...la economía global sigue su propia
lógica y desarrolla sus propias redes de intereses, los cuales raramente
duplican las fronteras históricas entre naciones”[7], y agrega: A pesar de no ser ampliamente reconocido,
es extremadamente importante entender que las regiones, no las naciones, son
el nivel más importante de consideración cuando se crean plataformas desde
las cuales compiten las firmas... los siguientes elementos de la plataforma
son particulares a cada región: ·
Calidad de la infraestructura de conectividad
(aeropuertos, telecomunicaciones) ·
Salarios promedio pagados por las empresas (ingreso
personal promedio) ·
Calidad del medio ambiente ·
Eficiencia del transporte público ·
Calidad
del entretenimiento/ofertas culturales ·
Calidad y
cobertura de los servicios públicos básicos (agua, electricidad). En las Conclusiones del VI Foro del Caribe
Colombiano se lee: “Esta nueva ruta para el desarrollo regional del Caribe
supone el surgimiento y la organización de una fuerza territorial
emprendedora que, expresada en sus diversos actores sociales esté en
condición de liderar la construcción del proyecto político”. Y se insiste en
que en el marco de la globalización “se trata de propiciar ahora un
ordenamiento institucional orientado a la competitividad y al desarrollo
sostenible de las actividades de la región, como grandes ejes estratégicos de
largo aliento”. Con el mismo lenguaje de Boisier, se dictamina que la región
debe tener una actuación bifronte, como cuasi estado y como cuasi empresa.
Según el Foro, las políticas y proyectos se evalúan no sólo por beneficios
económicos, sino por cuánto ayudan a construir el proyecto regional. La
región es entendida como una plataforma socioeconómica para competir con
éxito. Estos son aspectos definitivos, se trata no de objetivos
exclusivamente económicos, sino de sacar adelante la construcción de un
proyecto regional, dándole a éste un carácter político y estimulando una
diferenciación cultural e ideológica profunda con el resto de la nación. Por
eso se propone “Un sistema educativo que se oriente por la cultura regional,
con base en la cultura local, para generar un hombre caribe con pensamiento
competitivo sustentado en su propia cosmovisión”. Más adelante “se propone
impulsar la autonomía territorial con base en la planificación dimensionando
la cultura como eje dinamizador del desarrollo territorial” Lo anterior muestra claramente que no se
trata sólo de que una porción del territorio nacional se organice para
aprovechar ciertas particularidades en beneficio del bienestar de sus
habitantes, sino de fomentar la formación de una entidad territorial
diferenciada del resto de los colombianos en los terrenos económico,
político, cultural e ideológico. La subcomisión de Desarrollo de la Autonomía
Regional “resalta la conformación del movimiento político de la Región Caribe
Colombiana, el cual será una instancia de apoyo para la elaboración del
Proyecto Político Regional” El documento del Foro alienta grandes
expectativas sobre las ventajas de la costa ante la globalización. Resalta la
localización frente a los mercados externos y la posibilidad de alianzas
estratégicas con firmas de otros países y continentes para el desarrollo de
nuevos sectores productivos. Destaca como una de las oportunidades: la
cooperación técnica internacional que ofrece, entre otras líneas, el apoyo a
los procesos de ordenamiento territorial, el desarrollo de la autonomía y la
intermediación en los conflictos sociales. Una mirada del proceso de
descentralización tiene que ver con su orientación dirigida a adecuar la
organización del territorio a las reglas del mercado: “para forzar un
comportamiento empresarial de las unidades de gobierno pretenden reconstruir
las finanzas intergubernamentales, el ordenamiento territorial y el sistema
político a partir de los principios de funcionamiento del mercado:
autofinanciación, autonomía administrativa y competencia por los recursos
públicos y privados. (Restrepo, 1998, p. 384). Otra lectura de la descentralización
señala la persistencia del centralismo en donde es innegable una resistencia
de la tecnocracia central a ceder poder por el insuficiente desarrollo
institucional y de capacidades de gestión empresarial. Por otro lado, la
clase política territorial a través de la intermediación que ejercen pugna
por el control sobre los recursos y los cargos públicos. (Restrepo p. 392). Con lo anterior, es plausible afirmar que
si bien existe una polémica sobre las concepciones que sustentan la
descentralización en Colombia; predomina la tendencia neoliberal. |